tysk føderalisme

Tysk føderalisme har udviklet sig betydeligt siden oprettelsen af Forbundsrepublikken Tyskland (Bundesrepublik Deutschland) i 1949.

Efter 2. Verdenskrig blev Tyskland opdelt i fire besættelseszoner kontrolleret af de allierede magter USA, Storbritannien, Frankrig og Sovjetunionen. Forbundsrepublikken Tyskland (Vesttyskland) opstod fra de vestlige zoner i 1949 og vedtog en føderal struktur under et parlamentarisk demokrati.

Grundloven (Grundgesetz), der blev vedtaget i 1949, fastlagde de forfatningsmæssige rammer for føderalisme i Vesttyskland. Den afgrænsede beføjelser mellem den føderale regering (Bund) og delstaterne (Länder), hvilket sikrede en balance mellem myndighed og ansvar.

Den Tyske Demokratiske Republik (DDR) fungerede som en separat stat under sovjetisk kontrol indtil genforeningen i 1990. DDR's integration i Forbundsrepublikken førte til tilpasninger i føderale strukturer for at imødekomme de nye delstater fra det tidligere DDR.

Genforeningstraktaten fra 1990 skitserede vilkårene for tysk genforening, herunder indlemmelsen af østtyske delstater i det føderale system og deres integration i tyske politiske, økonomiske og sociale strukturer.

I Grundloven defineres eksklusive føderale beføjelser (Bundeskompetenzen) og samtidige beføjelser, der deles mellem den føderale regering og delstaterne (Länderkompetenzen). Länderne har de resterende beføjelser, der ikke udtrykkeligt er tildelt den føderale regering.

Forbundsrådet (Bundesrat) repræsenterer delstaterne på føderalt niveau, hvor delstatsregeringer deltager i lovgivningsprocesser og beslutninger, der påvirker delstatens interesser såsom føderale love og politikker.

I årenes løb har Tyskland gennemført reformer for at justere forholdet mellem Bund og Länder. Disse reformer har haft til formål at øge samarbejdet og effektiviteten på områder som uddannelse, infrastruktur og socialpolitikker.

Finansielle udligningsmekanismer sikrer, at delstater med lavere beskatningsgrundlag modtager overførsler fra dem med højere indtægter, hvilket fremmer en afbalanceret udvikling og mindsker regionale uligheder. De har samtidig medvirket til en centralisering af den politiske beslutningsproces i Tyskland på trods af den føderale struktur.

Tysklands føderale system virker sammen med EU's strukturer og politikker, hvilket påvirker forholdet mellem forbundsstaten og delstaterne med hensyn til implementeringen af EU-regler på regionalt niveau. Det betyder for eksempel, at tyske Länder ofte er selvstændige aktører i EU’s beslutningsproces i Bruxelles, hvor de har selvstændig kompetence; se nedenfor i artiklen.

Føderalistiske lande kan være organiseret på forskellig måde. Amerikas Forenede Stater (USA) var den første føderalt organiserede stat i verden. Siden er mange andre stater fulgt efter. Den tyske forbundsstruktur karakteriseres normalt som samarbejdende føderalisme i modsætning til for eksempel den amerikanske føderalisme, som normalt karakteriseres som en dual føderalisme. Det afspejler sig bl.a. i, at forbundsniveauet (det nationale niveau) i Tyskland overlader administrationen af lovgivningen til delstaterne, mens det føderale niveau i USA ofte opretter særlige federal agencies (føderale organer) hertil i de amerikanske delstater.

Den 'samarbejdende føderalisme' i Tyskland understreges endvidere af kravet om delstaternes loyalitet (Bundestreue) i forhold til forbundsrepublikken. Man må ikke som delstat modarbejde Tysklands interesser.

Siden 1950'erne har der imidlertid været en tendens i retning af centralisering af den tyske føderalisme. Den tyske Forfatningsdomstol har afvist at tage stilling til kompetencefordelingen ved konkurrerende kompetencer mellem delstater og forbundsstat. Dermed har den ikke været en bremse for centraliseringen, som den amerikanske højesteret har været, idet sidstnævnte ofte har taget stilling til fordel for de amerikanske delstater på bekostning af forbundsniveauet.

Delstaterne har tilsyneladende accepteret udviklingen i retning af en centralisering mod til gengæld at få en stærkere stilling i Forbundsrådet. 60 procent af lovene i Tyskland i dag kræver Forbundsrådets accept mod kun 25 procent i 1950'erne.

Tysk føderalisme er ikke dual føderalisme, netop fordi forbundslovgivningen indebærer implementering i delstaterne. Det føderale niveau og delstatsniveauet forudsættes med andre ord at samarbejde. Institutionelt kommer den samarbejdende føderalisme i Tyskland bl.a. til udtryk ved, at Forbundsforsamlingen eller Bundesversammlung (alle medlemmer af Forbundsdagen plus et tilsvarende antal medlemmer udpeget af delstaterne, der ikke behøver være parlamentarikere) vælger den tyske forbundspræsident og ved, at et Vermittlungsauschuss (lige mange repræsentanter fra Forbundsrådet og Forbundsdagen) søger kompromiser, hvis lovgivningsprocessen er fastlåst mellem de to kamre.

Den tyske føderalisme med ens opgaver til delstaterne indebærer, at der er chance for politisk innovation og sociale eksperimenter via konkurrence mellem delstaterne om at gøre tingene bedre. Det sker da også ofte, at nye ideer i én delstat efterfølgende spreder sig til andre delstater. Alle delstater har i princippet samme funktioner (der er ingen særstilling for visse få regioner som i Spanien). Der er kun forskel mellem delstaterne med hensyn til antallet af stemmer, som de har fået tildelt i Forbundsrådet på baggrund af forskellen i befolkningstallet. Delstaterne kan herudover også opfattes som læreanstalter for forbundspolitikere, idet de fleste forbundspolitikere har fået deres politiske skoling i delstaterne.

Der er to niveauer af forfatningsret i Tyskland i form af en forbunds-Grundlov og delstatsgrundlovene. Siden 1949 er der kommet næsten 60 ændringer og tillæg til Tysklands Grundlov i retning af en udvikling mod mere magt til forbundsniveauet. Grundlovsændringer kræver tilslutning fra delstatsparlamenterne, men ikke fra vælgerbefolkningen. Der skal ikke være folkeafstemning i tilfælde af en grundlovsændring, således som det er tilfældet i Danmark. Forbundsrepublikken Tyskland er et gennemført repræsentativt demokrati helt uden direkte demokratiske elementer.

De vigtigste delstatskompetencer i Tyskland findes inden for følgende områder:

• Uddannelse og universiteter: Skolesystemet, læreplanerne, eksamenskravene og universiteternes forhold styres hovedsageligt af delstaterne. Derfor kan der være betydelige forskelle mellem fx Bayern og Berlin med hensyn til skolesystemets indretning.
• Kultur og medier: Delstaterne har det primære ansvar for kulturpolitikken, museerne og teatrene samt regulering af radio og tv.
• Sundhedspolitik: Delstaterne har det primære ansvar for sundhedspolitikken og sygehusvæsenet. Det gav bl.a. store koordinationsproblemer under Covid-19 pandemien i 2020-2022.
• Politi og offentlig orden: Hver delstat har sit eget politi og ansvar for den daglige retshåndhævelse. Hver delstat har også en mindre afdeling med et delstatsefterretningsvæsen.
• Kommuner og regional forvaltning: Delstaterne fastlægger rammerne for kommunernes organisering og opgaver. Da tyske kommuner ofte er ret små, organiseres der ofte på initiativ af delstaterne et samarbejde om fx spildevandsrensning og affaldshåndtering.
• Store dele af den offentlige administration er i hænderne på delstaterne: Selv når lovgivningen er føderal, er det ofte delstaterne, der administrerer og håndhæver lovene.

Herudover deler forbundsstaten og delstaterne kompetencer på en række områder gennem såkaldt konkurrerende lovgivning. På disse områder kan delstaterne lovgive, medmindre forbundsstaten allerede har reguleret området. Det gælder blandt andet civilret, strafferet, erhvervsret, foreningsret, udlændingeret og forbrugerbeskyttelse.

Forbundsrådet er med tiden blevet et vigtigt organ i lovgivningsprocessen i Tyskland. Dets medlemmer er udpeget af delstatsregeringerne med tre-seks medlemmer fra hver delstat, som stemmer som én blok. Forbundsrådet har absolut vetoret i sager, som kræver dets godkendelse. Ofte er der endvidere forskellige flertal i Forbundsrådet og Forbundsdagen, hvilket kræver en form for 'forhandlet føderalisme', som indebærer, at Tyskland direkte eller indirekte næsten altid regeres af ret brede politiske koalitioner. Forbundsrådet er med tiden blevet til et ægte aktivt andetkammer.

Problemerne ved den samarbejdende og forhandlende føderalisme i Tyskland består i manglende gennemsigtighed og uklar ansvarsfordeling. Derfor er det langt fra altid i Tyskland en enkel sag at placere ansvaret for en konkret sag, der er gået galt, og at afgøre, hvem der eventuelt skal stilles til regnskab for hvad.

Delstaternes repræsentation i Forbundsrådet er ikke direkte valgt, men udpeget af delstatsregeringerne. Forholdsmæssigt er små delstater klart overrepræsenterede, hvilket kan have betydning, når Forbundsrådet kan blokere lovgivningen. En forkastelse indebærer en ny afstemning i Forbundsdagen, mens forkastelse med to-tredjedele af stemmerne i Forbundsrådet kræver samme majoritet ved vedtagelsen i Forbundsdagen. På den måde holder de to niveauer i den tyske føderation hinanden i skak. Drejer lovgivningen sig om den skattemæssige balance mellem forbundsniveau og delstatsniveauet (gælder for mange love), har Forbundsrådet en absolut vetoret.

De to kamre i form af Forbundsrådet og Forbundsdagen er som nævnt ofte kontrolleret af forskellige partier. Muligheden for, at de to kamre holder hinanden i skak forstærkes af, at der er forskellige valgcyklusser for delstats- og forbundsdagsvalg. Der er således altid et landdagsvalg under opsejling et eller andet sted i Tyskland, som eventuelt kan resultere i et skift af flertallet i Forbundsrådet. Forbundsdagen har dog under alle omstændigheder som regel den ledende rolle med hensyn til, hvordan partierne skal stille sig til et forslag fra regeringen.

Tysklands grundlov omhandler især magtfordelingen mellem den tyske forbundsdag og delstaterne. Kommunerne er ikke et tredje føderalt led, men betragtes som en del af delstaterne. Delstaterne er imidlertid afhængige af forbundslovgivning, når det drejer sig om udskrivning af skatter, men ikke når det drejer sig om at optage lån.

Både delstater og kommuner kan frit inden for de lovgivningsmæssige rammer anvende deres midler, men de er underkastet kontrol fra henholdsvis forbunds- og delstatsniveau. Både delstater og kommuner kan få og får i stigende grad midlerne fra forbundsregeringen til øremærkede initiativer. Det har medført øget økonomisk afhængighed af forbundsregeringen, hvilket også har bidraget til den før omtalte centralisering af Tyskland.

Den samarbejdende føderalisme mellem forbundsstat og delstater består som nævnt ikke mindst i forbundslovgivning og efterfølgende delstatsimplementering. Den eksklusive delstatskompetence dækker valg til landdag (delstatsparlamentet) og lokalvalg, sprog, kultur, religion, uddannelse, politi og eksterne relationer med hensyn til førnævnte. For eksempel kræver det delstaternes inddragelse, hvis disse spørgsmål er på dagsordenen i EU-regi, hvor de da også har egne repræsentationer i Bruxelles hvor Europa-Parlamentet og en række andre af EU's institutioner har til huse.

Den udøvende magt har få enekompetencer på forbundsniveau. De drejer sig især om udenrigspolitik, grænsekontrol, told, hær og forbundsveje. På disse områder gennemføres lovene på forbundsniveau og ikke på delstatsniveau. På alle andre områder implementeres forbundslove af delstaterne, eventuelt således at implementeringen kontrolleres af forbundsregeringen.

Den dømmende magt indebærer på forbundsniveau fem appelretter: Højesteret, en administrativ domstol, en arbejdsret, en socialsikringsret, en finansdomstol samt Forfatningsdomstolen. På delstatsniveau findes førsteinstanser svarende til appelretterne på forbundsniveau.

Udviklingen er som nævnt samtidig entydigt gået i retning af mere forbundslovgivning. Delstaternes selvstændige lovgivningsmagt er derfor så at sige blevet udskiftet med Forbundsrådets medbestemmelse vedrørende forbundslove. Taberne i den udvikling er delstaternes parlamenter, som mere og mere har mistet lovgivningskompetencen.

Den forøgede centralisering hænger sammen med, at forbundsniveauet er blevet finansielt styrket. Centraliseringen skyldes endvidere den europæiske integrationsproces, som indebærer implementering af stadig mere lovgivning i delstaterne, som forbundsregeringen har forhandlet på plads i EU-regi. Kun hvor delstaterne har eksklusiv kompetence (for eksempel på uddannelsesområdet), er disse blevet inddraget direkte i forhandlingerne i EU-regi i Bruxelles.

Omkring 90 procent af al forbundslovgivning sker på områder, hvor der er overlappende kompetence med delstaterne, men det medfører ikke mange konflikter i praksis. Det skyldes, at forbundslovgivning altid har forrang. Derimod kan der som tidligere nævnt være uklarhed om, hvem der har ansvaret for de gode og dårlige politiske resultater: Forbundsregeringen eller delstatsregeringerne. Samtidig øges den økonomiske uansvarlighed de gange, hvor forbundsregeringen har måttet 'købe' sig til et flertal i Forbundsrådet. Det kan fx ske ved, at delstater får højere føderalt tilskud.

Centraliseringen af magten på forbundsniveau i Tyskland indebærer, at det i praksis i dag er forbundsniveauet og ikke delstaterne, som primært er ansvarlige for lovgivningen – i modsætning til, hvad der står i grundlovens artikel 30. Delstaterne koordinerer omvendt deres initiativer mere og mere indbyrdes. Bortset fra disse ændringer er magtfordelingen imidlertid nogenlunde fordelt som foreskrevet i den tyske grundlov.

Alligevel er der en del kritik af både det faktum, at Forbundsrådet ofte blokerer for det, som nogle betragter som nødvendige beslutninger, og af den situation, hvor forbundsniveauet efter fleres mening har fået for megen lovgivningsmæssig magt. Endvidere er der kritik af, at delstater og kommuner efterhånden er blevet fuldstændig økonomisk afhængige af forbundsbeslutninger på grund af stadig færre decentrale skatteindtægter. Der er imidlertid ingen politisk vilje til at ændre på situationen i Tyskland.

Den tyske Rigsdagsbygning huser det forenede Tysklands fælles parlament, Forbundsdagen. Den var også det forenede Tyske Riges parlamentsbygning fra færdiggørelsen i 1894; da Rigsdagen første gang trådte sammen i 1871, skete det i tronsalen på Hohenzollernes gamle residensslot, Berliner Stadtschloss. Rigsdagsbygningens brand i 1933 var anledningen til Hitlers afskaffelse af parlamentarismen samme år.

I gaderne rundt om det tyske parlament har de enkelte delstater deres egne repræsentationer i Berlin.

• Forbundsdagen
• forbundsråd
• forbundskansler